Behoud de WIA werken-loont-prikkel

Het regeerakkoord van Rutte IV heeft het over het oplossen van de ‘hardheden in de WIA’ zonder te benoemen wat deze hardheden zijn.  De vakbewegingsorganisaties CNV, VCP en FNV hebben een witboek opgesteld wat volgens hen de hardheden zijn die aangepakt moeten worden. Ook doen ze daarbij een aantal voorstellen. Met verbazing heb ik dit witboek gelezen, omdat we dan weer terug zijn bij de oude WAO. In deze blog wil ik nog weer even terughalen waarom we de WIA als opvolger van de WAO hebben gekregen. Namelijk werken lonend maken. De WIA kent bewust een werken-loont-prikkel, beter gezegd: een wit-werken-loont-prikkel. Bij de oplossingen zoals de vakbeweging deze schetst, wordt deze prikkel los gelaten.

Voor ieders beeldvorming geef ik eerst een terugblik op de komst van de WAO en waarom deze is aangepast. Vervolgens leg ik uit dat wat de vakbeweging nu voorstelt weer neerkomt op de oude WAO-regeling.

Van WAO naar de WIA

De voorganger van de WIA, de WAO, werd in 1967 ingevoerd als opvolger van de Ongevallenwet en de Invaliditeitswet. Tot 1967 was er alleen dekking voor het risque professionel oftewel een dekking voor arbeidsongeschiktheid veroorzaakt door het werken bij de werkgever. Het zogenaamde risque social, waarbij de oorzaak van de arbeidsongeschiktheid buiten het werk ligt, was niet gedekt. Bij de WAO en later ook de WIA doet de oorzaak van de arbeidsongeschiktheid er niet toe. Er is dekking wanneer er door arbeidsongeschikt sprake is van een verminderde restverdiencapaciteit.

Bij de WAO was 15% verlies aan verdiencapaciteit al genoeg om een uitkering te krijgen. En tot en met 1987 was het nog zo dat als het werk dat iemand nog wel zou kunnen niet beschikbaar was, betrokkene toch een volledige arbeidsongeschiktheidsuitkering kreeg. Resultaat was dat in de jaren ‘70 en ‘80 van de vorige eeuw het aantal WAO-uitkeringen elke maand met duizenden mensen steeg. De WAO is grootschalig gebruikt als afvloeiingsregeling. Dit wordt ook wel het oneigenlijke gebruik van de WAO genoemd.

Onder leiding van minister-president Lubbers kwam er het besef dat de WAO niet ongewijzigd door kon gaan. Er moest meer aandacht komen voor de beheersing van de aantallen uitkeringsgerechtigden. Midden jaren ’80 ging de WAO-uitkering geleidelijk terug van 80% naar 70%, ook voor de bestaande uitkeringsgerechtigden. En in 1987 werd ook de verdiscontering van de werkloosheid in de WAO opgeheven. De regeling dat mensen die nog wel konden werken maar voor wie het werk niet beschikbaar was, toch een volledige WAO-uitkering kregen, werd afgeschaft. Om de pijn voor de ouderen te verlichten is toen wel de IOAW ingevoerd waarbij er een bijstandsaanvulling was zonder vermogenstoets.

De wet Terugdringing beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen (TBA)

‘Nederland is ziek’, zei Lubbers in 1990. Hij kondigde nieuwe ingrijpende WAO-maatregelen aan, o.a. de wet Terugdringing beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen (TBA). Deze wet kende vanaf 1993 een wijziging in de keuringsregels: ‘Van passende arbeid naar gangbare arbeid’. Het doet er niet meer toe wat iemand ooit gekund of gedaan heeft, het gaat erom welke arbeid men nog wel kan verrichten. Ook ging de WAO-uitkering opnieuw naar beneden. De hoogte en duur van de WAO-uitkering werd afhankelijk gemaakt van iemands leeftijd en inkomen. Tijdelijk was er nog een hogere WAO-loondervingsuitkering, daarna ging men over naar de lagere WAO-vervolguitkering. Deze verandering staat bekend onder de naam WAO-gat.

Schrikbeeld: 1 miljoen arbeidsongeschikten

Al deze veranderingen In de jaren ‘90 waren nog onvoldoende om het schrikbeeld van 1 miljoen arbeidsongeschikten af te remmen. In 2002 zaten we heel dicht tegen dit getal aan. Dat we de 1 miljoen arbeidsongeschikten niet gehaald hebben, is onder meer te danken aan de invoering van de Wet verbetering poortwachter (WVP) in 2002. De WVP heeft de re-integratie-inspanningen van werkgever, werknemer en bedrijfsarts effectiever gemaakt. En wordt een van de meest succesvolle wetten van de laatste 20 jaar genoemd. Per 1 januari 2004 is ook de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte ingevoerd. Werkgevers moesten twee jaar lang het ziekengeld betalen. De wachttijd voor de WAO ging dus van 52 weken naar 104 weken.

Commissie Donner en het SER-advies ‘Werken aan arbeidsgeschiktheid’

Begin 2000 werd er voortdurend gesproken over de ‘nieuwe WAO’. Aanleiding waren de uitkomsten van het rapport van Commissie-Donner (2001) en het SER-advies Werken aan arbeidsgeschiktheid (2002). Uitgangspunt was dat een volledige uitkering alleen van toepassing is bij duurzame en volledige arbeidsongeschiktheid. Zij die slechts gedeeltelijk arbeidsongeschikt zijn, moeten weer aan het werk worden geholpen en financieel geprikkeld worden om het werk te hervatten. Dit is uiteindelijk vormgegeven met de komst van de WIA (Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen) per 29 december 2005. De WIA introduceerde twee regelingen: Inkomensvoorziening volledig arbeidsongeschikten (IVA) en Werkhervatting gedeeltelijk arbeidsongeschikten (WGA).

De IVA is voor degenen die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn. De IVA-gerechtigde is ook vrijgesteld van de arbeidsplicht. Dat geldt niet voor degenen die in de regeling WGA komen. Deze regeling kent meer dan in de WAO een prikkel tot activering van de resterende arbeidsgeschiktheid. Dan ontvangt namelijk de uitkeringsgerechtigde een hogere loonaanvullingsuitkering. Werken is lonend gemaakt, om precies te zijn: wit werken is lonend gemaakt.

Bij de WAO was werkhervatting in een witte baan nauwelijks lonen, omdat de verdiensten veelal afgingen van bijstandsaanvullingen (de Toeslagenwet en de IOAW) die de gedeeltelijke WAO’er veelal aanvullend had. Iedereen wist dat er genoeg WAO’ers waren met werkmogelijkheden die zwart aan het werk gingen. Met de WIA is ook een systeem gevonden om wit werken lonend te maken. Met de WGA loonaanvulling (LAU) krijgt iemand bij het benutten van ten minste de helft van de verdiencapaciteit een hogere uitkering (gebaseerd op 70% van het inkomensverlies door de arbeidsongeschiktheid). Benut iemand minder dan 50% van zijn restverdiencapaciteit, dan ontvangt hij de veel lagere Vervolguitkering (VVU). De VVU bedraagt een percentage van het minimumloon: dit is afhankelijk van de mate van arbeidsongeschiktheid en varieert van 28% tot 50,75%.

Toch weer stijgende WIA-instroom

Bleek de WIA in eerste instantie een succes, vanaf 2015 zijn de geluiden niet meer zo positief. De alsmaar stijgende WIA-instroom lijkt niet te stoppen. De Volumeontwikkelingen voorjaar 2022 van UWV laten zien dat de WIA-instroom ook in 2021 sterk is gestegen, sterker dan in 2019 en 2020. Er loopt nog onderzoek naar een verklaring van de extra stijging. Bekend is dat het aantal WIA uitkeringen zal blijven stijgen gezien:

• de verhoging van de pensioenleeftijd;
• meer herlevening van voormalige WIA-uitkeringen; en
• de laatste jaren ook een toename van het aantal verstrekte voorschotten.

De Stichting van de Arbeid concludeert in het WIA-rapport van juli 2020 dat het succeseffect van de WIA uitgewerkt lijkt. Diverse onderzoeken bepleiten dat er meer gefocust moet worden om meer gedeeltelijk arbeidsongeschikten aan het werk te helpen. Ook is het inzicht ontstaan dat bij de re-integratie en de WIA-beoordeling een betere aansluiting nodig is op de arbeidsmarkt in plaats van de huidige theoretische aanpak. En ook dat via scholing de arbeidsparticipatie van (gedeeltelijk) arbeidsongeschikte werknemers verhoogd kan worden. Al jarenlang proberen kabinetten meer grip te krijgen op de alsmaar stijgende WIA-instroom, tot dusver zonder concreet resultaat. Het regeerakkoord Rutte IV benoemt dat ze de hardheden in de WIA aan willen pakken, zonder deze echt te benoemen.

Het witboek ‘Hardheden in de WIA’

De FNV, CNV en VCP benoemen de volgende hardheden in de WIA:

• 1 Een te hoge ondergrens van 35% arbeidsongeschiktheid waardoor er geen arbeidsongeschiktheidsuitkering is voor wie minder dan 35% arbeidsongeschikt is.
• 2 Een te lage WIA-uitkering voor wie een ‘vervolguitkering’ krijgt.
• 3 Een onbegrijpelijk systeem (CBBS) voor de beoordeling van arbeidsongeschiktheid dat niet aansluit op de situatie van de (gedeeltelijk) arbeidsongeschikte werknemer:
• het arbeidsongeschiktheidspercentage wordt bepaald door een gering aantal functies;
• de belastbaarheid van de werknemer sluit lang niet altijd goed aan op de geselecteerde functies;
• de afstand tussen de in theorie geselecteerde functies en de praktijk is groot.

Ad. 1. WIA-uitkering al vanaf 15% arbeidsongeschiktheid?

De Stichting van de Arbeid constateert in haar advies (juli 2020) dat de WIA op onderdelen niet (meer) uitwerkt zoals destijds bij de invoering in 2006 beoogd was. Ook de International Labour Organization (ILO) heeft zich in 2011 kritisch uitgelaten over de ondergrens van 35% arbeidsongeschiktheid in de WIA. Want als er sprake is van een risque professional  (arbeidsongeschiktheid ontstaan binnen werkverband) dan wordt de werknemer niet voldoende gecompenseerd voor de arbeidsongeschiktheid.

Voor de komst van de WIA was er door het kabinet Balkenende 2 een extra garantieregeling beroepsrisico’s uitgewerkt. Deze is echter nooit ingevoerd. Omdat deze extra garantieregeling er niet is, vindt de ILO dat de WIA niet voldoet aan de Europese regelgeving.

Daarom stellen nu de CNV, VCP en FNV voor de grens te verlagen naar 15%. Voor een deel van de 35-minners wordt daarmee dan een inkomensvangnet gecreëerd. Hier zitten ook voordelen aan, namelijk dat deze groep 15-35% arbeidsongeschikt dan ook altijd gebruik kan maken van de WGA-dienstverlening (zoals begeleiding en ondersteuning bij het vinden van werk). En de werkgevers die werknemers uit deze groep in dienst willen nemen, kunnen dan gebruikmaken van regelingen als de no-riskpolis en het loonkostenvoordeel. Nadeel van dit voorstel is dat de WIA-instroom nog veel harder gaat stijgen. En hoe ga je dan om met de groep 15-35% die sinds 2006 geen recht op een uitkering heeft gehad?

Ad 2. Verhogen van de WGA-vervolguitkering

Als de werknemer na de periode van de loongerelateerde uitkering niet in staat is om 50% van zijn restverdiencapaciteit te verdienen, valt hij terug op de vervolguitkering. De vervolguitkering is een percentage van het wettelijk minimumloon (WML). Een dergelijke lage uitkering ligt beneden de minimumgrens die het door Nederland geratificeerde ILO Verdrag 121 voorschrijft (60% referteloon). Ook is een impliciete sollicitatieplicht (minimaal 50% benutten van de resterende verdiencapaciteit om niet in de WGA-vervolguitkering te komen) strijdig met het verdrag.

Volgens het CPB (Kansrijk Arbeidsmarktbeleid 2020) kan voor een oplossing gedacht worden aan het verhogen van WGA-vervolguitkering: voor iedereen wordt de uitkering gebaseerd op 70% van het laatstverdiende loon (naar rato van de mate van arbeidsongeschiktheid). Die oplossing betekent dan ook dat het ao-deel niet langer afhankelijk is van het criterium of er voldoende gewerkt wordt. Met dit voorstel vormt de vakbeweging de WIA weer terug naar de WAO, want dan is de werken- loont-prikkel weg en krijg je altijd over het loonverlies door de arbeidsongeschiktheid weer een percentage van 70%.

Mijn pleidooi is om wel de WIA werken-loont-prikkel te behouden. Als dit het probleem is, gekoppeld aan de ILO 121, dan kun je ook de WGA-hiaatverzekering basisvariant voor alle werkgevers verplicht stellen. Dan leg je de WIA werken-loont-prikkel bij de private markt neer. Weliswaar hebben de private verzekeraars na 16 jaar WIA niet laten zien dat zij de re-integratie beter doen dan het UWV, maar uiteindelijk zal de werken-loont-prikkel wel tot re-integratiesucces gaan leiden, omdat de financiële belangen fors zijn en we nu ook alle arbeidscapaciteit kunnen gebruiken.

Ad. 3. Onbegrijpelijk CBBS-systeem

De wijze waarop de WIA-beoordeling nu is vormgegeven wordt als ‘te theoretisch’ ervaren. Werknemers herkennen zich niet in de (belastbaarheid van) geduide functies, de veronderstelde mogelijkheden op de arbeidsmarkt en daarmee hun ‘verdiencapaciteit’ op die arbeidsmarkt. Het gaat hier niet alleen om een ‘gevoel’: de arbeidsdeelname onder de WIA-gerechtigden en 35-minners is laag en men is zelden aan het werk in de geduide functies. Er zou dan ook een realistische vulling van het CBBS moeten komen met functies die meer aansluiten op de praktijk. Verder heeft de Stichting van de Arbeid al in de zomer van 2020 bepleit om een objectieve bovengrens te hanteren en geen ruimte meer te geven voor overschrijdingen van de FML. Bij het UWV is al jaren onderzoek gaande hoe het CBBS-systeem beter kan aansluiten en er minder mensen op arbeidskundige gronden volledig arbeidsongeschikt worden geacht.

Pleidooi voor de WIA werken-loont-prikkel en het WIA Casemanagement

De genoemde hardheden zijn herkenbaar, maar de oplossingsrichting om terug te gaan naar de oude WAO vind ik onbegrijpelijk. Mijn inziens moet de WIA werken-loont-prikkel altijd behouden blijven. En als dat in het publieke bestel niet meer mogelijk is, dan moet dit maar in de private markt opgepakt gaan worden. Uiteraard ken ik de onderzoeken dat de private verzekeraars het qua re-integratie niet beter doet dan het publieke bestel. En het WIA Casemanagement is in het verleden ook met name beperkt gebleven tot het voeren van de bezwaarprocedures om WGA naar IVA om te zetten. Maar iedereen weet dat er nu sprake is van een grote krapte op de arbeidsmarkt. En we hebben al jaren kostbare arbeidscapaciteit aan de kant laten staan. Is het dan nu niet de tijd om daarmee actief aan het werk te gaan?

Casemanagement draait in de kern erom dat de werknemer terugkeert in het werk binnen de mogelijkheden die hij of zij nog heeft. Dit kan ook ten tijde van de WIA. Als casemanagers leggen we de werknemer altijd het belang van voldoende werken uit.

Wat levert werken op? 

Welk verschil maakt voldoende werken nu uit voor het inkomen van een arbeidsongeschikte?  Dat werken loont, laten we zien aan de hand van een rekenvoorbeeld.

Een 50-jarige werknemer met 30 jaar arbeidsverleden raakt voor 50% arbeidsongeschikt. Zijn oude inkomen is  € 3.600 per maand inclusief vakantiegeld. De resterende verdiencapaciteit volgens UWV is  € 1.800 per maand, inclusief vakantiegeld.

Stel hij komt niet meer aan het werk: dus nieuw inkomen € 0. Dan ziet het inkomensplaatje er zo uit:

• Eerste 2 maanden LGU: 75% * € 3.600 = € 2.700
• Daarna 22 maanden LGU: 70% * € 3.600 = € 2.520
• Daarna VVU​: 35% * € 22.000 (minimumloon) = € 7.700 : 12 = € 641,67

Zou hij ten minste 50% van zijn resterende verdiencapaciteit benutten, dus € 900 per maand, dan komt hij wel in aanmerking voor de LAU. Het financiële plaatje per maand  is dan:

• Eerste 2 maanden LGU:​ 75% * (€ 3.600 – € 900) = € 2.025 ​ plus € 900 loon  = € 2.925
• Daarna 22 maanden LGU: 70% * (€ 3.600 – € 900) = € 1.890 plus € 900 loon = € 2.790.
• Na afloop LGU volgt LAU​ :70% * (€ 3.600 – € 1.800) = € 260  plus € 900 loon = € 2.160.

Het mooiste is wanneer hij zijn resterende verdiencapaciteit helemaal benut, in dit voorbeeld dus € 1.800 per maand:

• Eerste 2 maanden LGU:​ 75% * (€ 3.600 – € 1.800) = € 1.350 plus € 1.800 loon = € 3.150
• Daarna 22 maanden LGU: 70% * (€ 3.600 – € 1.800) = € 1.260 plus € 1.800 loon = € 3.060
• Na afloop LGU volgt LAU 70% * (€ 3.600 – € 1.800) = € 1.260 plus € 1.800 loon = € 3.060

Conclusie: Een werknemer heeft een groot financieel belang om zijn volledige verdiencapaciteit te benutten.

Werk is de beste sociale zekerheid

Als de voorstellen van de vakbeweging worden opgevolgd, zijn we deze prikkel om te werken kwijt. Dan is er geen onderscheid meer tussen de vervolguitkering en de loonaanvulling.

Als er dan voor het risque professional een andere oplossing moet komen, dan kun je dit ook regelen met een extra garantieregeling voor beroepsrisico’s of met verplichte verzekeringen binnen de private markt. De WGA hiaat basisverzekering is daarbij al voldoende omdat deze verzekering de WGA-vervolguitkering aanvult tot het niveau van de WGA-loonaanvulling. Dan krijgt de private markt er belang bij dat iemand ten minste de helft van zijn resterende verdiencapaciteit gaat benutten, want dan hoeft de WGA-hiaat basisverzekering namelijk niets te betalen. Dan blijft toch de werken-loont-prikkel behouden en zullen de verzekeraars eindelijk echt actief aan de gang moeten op binnen de re-integratiemarkt. Casemanagers bij de werkgevers, maak hier ook gebruik van. De verzekeraars zijn veelal graag bereid mee te betalen aan de re-integratie, zeker waar het gaat om een omscholing met werkgarantie.

De werken-loont-prikkel met een win-win-win-belang voor iedereen moet mijn inziens behouden blijven. Los van het financiële belang is werken ook gezondheid bevorderend. Werk is economisch, sociaal en maatschappelijk van waarde. Al jarenlang bepleit ik het belang van werk. Met name ook voor de werknemer zelf. Werken is de beste sociale zekerheid.